Za neke od tema o kojima se govori u ovom članku nameću se prilično jasna rješenja. Unatoč nekim slučajevima koji odstupaju od pravila, obično nije teško odlučiti je li politički sustav parlamentaran ili predsjednički, unutaran ili federalan, i rabi li neku vrstu proporcionalnog predstavljanja na izborima. Nakon toga možemo početi s analizom. Druge se teme mogu činiti nejasnima jer zahtijevaju konstrukciju skala, rangova i očekivanja ovisno o tome kako želimo prići problemu usporedbe. Ovaj će ogled govoriti o različitim stilovima i procedurama demokratskog odlučivanja te će nam podastrijeti niz mogućih pristupa, ovisno o tome koliko široko želimo promatrati proces donošenja odluka.

Na prvoj i najspecifičnijoj razini, mogu se analizirati formalni zahtjevi za odlučivanje u ključnim političkim i pravnim institucijama. Među tipičnim primjerima nalaze se razne procedure: za dolaženje do izvršnih odluka; za donošenje zakona; za zaštitu zemljopisnih predjela, religijskih, etničkih ili jezičnih manjina; za sudsko preispitivanje zakona, i tako dalje. Na istoj se razini mogu vidjeti razlike između pravnih normi i dnevne prakse, utoliko što praksa može odstupati od formalnih normi bilo neispunjavanjem formalnih zahtjeva (primjerice, u slučaju jezičkih zakona) ili pak dodatnim zahtjevima temeljenima na običaju (primjerice, pravila koja se odnose na reprezentativnost kabineta). Zadržavajući se uglavnom na usporedbama formalnih zahtjeva, Arendt Lijphart je napravio elegantan kontrastni model sustava većine i sustava konsenzusa za dvadeset i jedan demokratski sustav.

Na drugoj se razini može pogledati postupak donošenja odluka u pojedinim državama, sa svojim normama u mnogo širem smislu, tako da se kao predmet proučavanja razmotri ukupna organizacija društva i njegovih shema u socijalnom djelovanju. To šire platno uključuje ne tek središnju političku pozornicu, nego i lokalnu politiku, udruge građana, sheme odlučivanja u industriji, religijskim i kulturnim ogranizacijama, i tako dalje. U tom širem spektru odlučivanja, može se posegnuti za dokazima kongruencije, odnosno nekongruencije među različitim sektorima te usporediti stupnjeve kongruencije među zemljama. Drugi pristup daje određene prednosti, ali donosi i rizik. Riskira se gubitak jasnoće, kao i mogućnost veće subjektivnosti pri odabiru dokaza iz šireg područja. Prednosti su pretpostavljeno dublje razumijevanje šire političke kulture, a možemo znati i ispoljavaju li se sustavske sheme. Taj pristup nam također dopušta za svaki pojedini slučaj procijeniti koliko na odlučivanje utiču kanali izvan formalnog javnog sektora.

Terminologija se u ovoj temi razlikuje od autora do autora, a pored razlika u riječima postoje i razlike u načinima na koje je predmet konceptualiziran i na koje su klasificirani demokratski poretci. Očito je da su svi sustavi predstavničke demokracije suparnički u određenom stupnju i u nekim stvarima, primjerice kad se radi o izborima. Slično, svi do neke mjere teže konsenzusu, jer svaki demokratski sustav zahtijeva prag legitimacije kako bi uopće opstao. Neki su autori, kako bi bili precizniji, zvali suparničke režime “većinskima”, drugi su pak smatrali taj termin previše uskim pa su radije rabili termin “natjecateljski”. S druge strane, autori se prilično razlikuju s obzirom na to kako određuju konsenzualne režime. Neki su demokratski poretci vidljivije i potpunije konsenzualni od drugih, a razlozi i posljedice prakticiranja konsenzusa značajno se razlikuju od slučaja do slučaja.

Na ovom stupnju rasprave namjeravam pitanje terminologije i odredbe ostaviti otvorenim jer smatram da bi slijediti isključivo jedan jedini put na ovoj razini značilo zatvoriti ostale putove istraživanja. Posljedica moga izbora može biti gubitak preciznosti analize – posebice kad je riječ o marginalnim slučajevima – ali profitirat ćemo širim razumijevanjem polučenim kroz različite plauzibilne pristupe koji mogu dati različite (i možda nespojive) rezultate. U odjeljku koji slijedi pokazat ću kako terminologija evoluira s razvojem rasprave te se naglasci mijenjaju ovisno o proučavanim državama.

Kako bismo potpunije proučili ovu temu, možemo slijediti strategiju istraživanja kakvu je predložio Aristotel: početi razmatranjem izvora, a zatim slijediti razvoj problema. Za to bi bilo nužno početi od samog Aristotela. Ova tema ima specifične izvore, efektivno u pedesetim i šezdesetim godinama dvadesetog stoljeća, kad je komparativna politologija počela sustavno kategorizirati tipove demokratskih poredaka. Naraštaju koji je pamtio teške izazove za parlamentarne režimime u tridesetim godinama, središnja briga je bila kako održati demokratsku stabilnost. To se često tumačilo kao stabilnost ministarstava i kabineta, što će kasnija istaživanja naći slabo koreliranim s stabilnošću režima ili kontinuitetom javne politike.

Jedna od utjecajnih osoba u raspri o stabilnosti bio je Gabriel Almond, koji je u svom ključnom članku iz 1956. godine izjavio da je stabilnost povezana s političkom kulturom i socijalnom strukturom. U prilog toj vezi, on je razvio trodijelnu tipologiju demokratskih režima koja razlučuje stabilnu, kulturno homogenu skupinu, kao što su to primjerice angloameričke demokracije, od manje stabilne, kulturno rascjepkane skupine, kao što su to primjerice glavni evropski sustavi. “Negdje između” druge dvije demokratske kategorije nalazi se treća skupina manjih evropskih sustava koja “kombinira neka od njihovih svojstava” U sljedećim napisima Almond je radio na temeljno dihotomnom modelu i tražio je načine da uklopi slučajeve iz prilično čudno opisane treće skupine u jednu od prve dvije glavne kategorije. Te su male evropske demokracije, treba reći, tada bile rijetko posjećivana i šturo opisana terra incognita za većinu istraživača s područja komparativne politologije.

U šezdesetim je godinama utjecaj Almondovog modela prevladavao u toj mjeri da su se empirijski podaci ili ignorirali ili iskrivljivali kako bi se uklopili u model. “Vaša država”, rekao je jedan komparatist nizozemskom politologu Hansu Daalderu, “teoretski ne može postojati”. Nizozemska, međutim, ne samo da je postojala, nego je predstavljala jasan primjer sustava koji kombinira političku stabilnost s nedvojbeno rascjepkanom socijalnom strukturom, što je tvrda iznimka u svakoj jednostavnoj dihotomnoj tipologiji. Taj paradoks je sredinom šezdesetih godina postao polazišnom točkom Arendu Lijphartu u njegovoj studiji funkcioniranja demokracije u Nizozemskoj. Ta je studija pak postavila temelje novoj kategoriji koja će bolje objasniti postojanje političke stabilnosti u bar nekim slučajevima koji su ugrožavali Almondovu izvornu, labavo određenu treću kategoriju. Lijphartova studija prilagodbe vrhovnih elita u Nizozemskoj politici, objavljana 1968, brzo je postala klasikom i dovela je gotovo istodobno do sličnih studija nekoliko drugih država.

Na Svjetskom kongresu Svjetske politološke udruge u Bruxellesu 1967, dva su rada najavila dolazak novog načina razmišljanja. Neovisno jedan o drugom, oslanjajući se na svoje ranije radove koji su se bavili različitim državama, dva su autora posumnjala u prevladavajuću dogmu povezivanja demokratke stabilnosti i stvarne socijalne strukture. Gerhard Lehmbruch, koji je upravo bio završio monografiju o donošenju odluka u Švicarskoj i Austriji, predstavio je ogled o “sustavima koji obično rješavaju sporove pregovorima što se vode među svim relevantnim stranama, zbog čega je većinsko načelo primjenjivo samo u prilično ograničenim područjima”. Arend Lijphart, čija knjiga o Nizozemskoj još nije bila objavljena, Kongresu je predočio dug članak u kojem je podastro postojeću literaturu o klasifikaciji političkih sustava. Predložio je novu kategoriju za naizgled odstupajuće slučajeve, a koji pokazuju jaku socijalnu rascjepkanost i stabilnost vladavine. Lehmbruch se pozivao na djelovanja koja je nazvao “konkordantnom demokracijom” (Konkordanzdemokratie) ili “proporcionalnom demokracijom” (Proporzdemokratie), dok je Lijphart predložio termin “konsocijacijska demokracija”. Ta je terminologija označila polazište za ozbiljne komparativne studije konsenzualnih demokratskih sustava. Iako konsenzus kao takav nipošto nije nova ideja u zapadnoj političkoj misli, ranije su se manifestacije konsenzusa obično javljale u kontekstima koji su prethodili političkoj demokraciji ili masovnoj politici.

Među pristupima Lijpharta i Lehmbrucha postoji i temeljnija razlika od terminologije. Lehmbruch je kasnije našao korijene političke prilagodbe u povijesnoj političkoj kulturi društava koja je proučavao te je smatrao da je ona proizvod dugog razvojnog puta. To je stajalište dijelio i Hans Daalder, koji je Švicarsku i Nizozemsku vidio kao povijesno predodređene za konsocijacijsku politiku zbog “stare tradicije prilagodbe elita”. Lijpart je, s druge strane, izvore prilagodbe vidio na prvom mjestu u sposobnosti i volji političkih elita da formuliraju kompromise koji će biti prihvatljivi nasljednicima njihovih podkultura. Razlika je značajna. To je značilo da je konsocijacijska politika fleksibilna, prenosiva i potencijalno podobna za izvoz u nove nezavisne države koje se suočavaju s opasno visokom razinom plemenskih, vjerskih i drugih podkulturnih sporova.

Treći znanstvenik čiji je rad pridonio ranom razvoju nove koncepcije bio je američki povjesničar Val Lorwin koji je analizirao fenomen vjerske i ideološke podijeljenosti u Belgiji, Nizozemskoj, Austriji i Švicarskoj. Dobro poznajući evropski socijalistički i laburistički pokret, Lorwin je proučavao društvene snage i organizacijske sheme koje su dovodile do razvoja, opstanka i pada izričito katoličke ili protestantske, sekularno liberalne ili socijalističke podkulture u tim zemljama. Ključni radovi ta tri tvorca novog načina mišljenja, Lehmbrucha, Lijpharta i Lorwina, zajedno s člancima o politici i socijalnim strukturama tih zemalja, objavljeni su 1974. u mojem zborniku Consociational Democracy (Konsocijacijska demokracija), zbirci koja prikazuje sastavne dijelove formativne faze “konsocijacijske škole”.

Jednom izumljena, koncepcija konsocijacijske ili “proporcionalne” demokracije brzo se proširila. Lijphartova ideja izgradnje deliberativne, svrhovite suradnje subkulturnih elita novih nezavisnih država kao obećavajuća alternativa strategijama integracije, privukla je puno pažnje, iako ne bez rasprave i skepse dijela kritičara. Nasuprot tim kritičarima Lijphart je zagovarao pokušaje konsocijacijskih rješenja čak i u najnepovoljnijim okolnostima, sa stavom da tamo gdje konsocijacijski pristup teško može uspijeti, većinski ima još manje izgleda.

Vrhunac te faze konsocijativizma predstavlja Lijphartova knjiga Democracy in Plural Societies (Demokracija u pluralnim društvima), objavljena 1977. godine. To je djelo koje razmatra mogućnosti i sredstva konsocijacijskih sustava, društvene i političke uvjete koji idu u prilog takvim sustavima te shemu uspjeha i neuspjeha različitih pokušaja razvoja konsocijacijskih sustava ili specifičnih konsocijacijskih sredstava u Trećem svijetu. Ta knjiga pridaje posebnu pažnju postkolonijalnim iskustvima bivših ovisnosti o dvjema vodećima konsocijacijskim državama, Belgiji i Nizozemskoj, kako bi se otkrilo da li je kolonijalno naslijeđe tih zemalja različito. Jedno se poglavlje bavi i konsocijacijskim elementima u nekonsocijacijskim društvima, uključujući preglede dviju država (Kanade i Izraela) koje je autor oprezno klasificirao kao “polukonsocijacijske”. To je poglavlje prvi korak k općenitijem proučavanju konsenzualnih režima.

Po objavljivanju knjige Politics in Plural Societies (Politika u pluralnim društvima), Lijphart se sustavnije okrenuo komparativnoj analizi demokracije općenito. Rezultat je bila studija objavljena 1984. pod naslovom Democracies (Demokracije). Ta je studija analizirala odabrane varijable u dvadeset i jednoj državi koja je imala trajno stabilan demokratski poredak od 1945. do 1980, a bila je dovoljno velika za statističku analizu. Središnji cilj te knjige bio je istražiti suprotstavljene sheme demokratske vladavine te ih dovesti u vezu s društvenim sustavima. Rezultat je bila elaboracija dva različita modela demokracije, većinskog il “vestminsterskog”, za koji su najbolji primjeri Velika Britanija i Novi Zeland, i konsenzualnog modela, oprimjerenog Švicarskom i Belgijom. Suprotstavljene značajke ta dva modela bit će popisane u sljedećem odjeljku kao polazište za daljnju analizu.

I Lehmbruch je unaprijedio svoj rad o “konkordantnoj” ili “proporcionalnoj” demokraciji, iako se u njegovim kasnijim djelima na engleskom usvaja termin “konsocijacijska demokracija”. Njegov se kasniji rad kretao u dva smjera: (1) uvjeti s kojima se suočava konsocijacijska demokracija u međunarodnim odnosima; i (2) odnos između konsocijacijskih političkih sustava i sustava ekonomskog predstavljanja i odlučivanja, poznatog kao liberalni korporativizam ili novokorporativizam. Koncepcija liberalnog korporativizma otvorila je čitavo novo područje konsenzualnog djelovanja u svijetu rada, industrijskih odnosa i politike plaća. Taj bi razvoj mogao ostaviti traga u važnim područjima javnih politika i političkog odlučivanja, ali radi raspoloživog prostora ta se tema sada neće odvojeno razmatrati.

U dva uvodna poglavlja knjige Demokracije, Lijphart identificira devet, odnosno osam glavnih značajki većinskog i konsenzualnog modela. Možemo ih ukratko iznijeti i usporediti:

1. Većinski model postavlja jednostranačku izvršnu vlast u kabinete koji zapovijedaju većini parlamentarnih zastupnika; konsenzualni model dijeli izvršnu vlast među svim važnim strankama u parlamentu, napose kad je na vlasti široka koalicija.

2. Većinski model pretpostavlja kontrolu kabineta nad parlamentom te spoj izvršne i zakonodavne vlasti; konsenzualni model obilježavaju odvojenost izvršne i zakonodavne vlasti i koalicijski kabineti kojima obično upravljaju parlamentarne stranke.

3. Većinski se model oslanja na asimetrični bikameralizam i zakonodavnu prevlast donjeg doma; konsenzualni model daje više moći gornjem domu i to tipično radi zaštite interesa manjina svake vrste.

4. Većinski model je upravljen k dvostranačkom sustavu; konsenzualni model je otvoren za višestranačku politiku (iako neke države predviđaju prag za ulazak malih stranaka u parlament.

5. Većinski model pretpostavlja jednodimenzionalni stranački sustav po osi lijevo-desno; konsenzualni model prihvaća mogućnost raznolikih posebnosti u društvu i može ih odraziti u višedimenzionalnom stranačkom sustavu.

6. Većinski sustav preferira izbore u kojima je pobjednik izborne jedinice ona stranka koja ima najviše glasova; konsenzualni model rabi neki oblik proporcionalne reprezentacije kako bi vjernije predstavio preferencije glasača.

7. Većinski model pretpostavlja unitaran, uniforman, centralizirani sustav vladavine; konsenzualni model često pruža autonomna područja za interese manjina kroz federalizam ili decentralizaciju vlasti.

8. Većinski model izrasta na općem parlamentarnom suverenitetu i zato ne zahtijeva pisani ustav; konsenzualni model treba pisani ustav koji se može mijenjati samo kroz posebnu proceduru, a zbog zaštite manjina protiv nepodijeljene vlasti većine.

9. Lijphartova deveta značajka većinskog ili “vestminsterskog” modela je ta da čisto reprezentativni sustavi ne odgovaraju neposrednoj demokraciji i zato se škrto oslanjaju na referendume. Kako će pokazati njegova kasnija analiza, to ipak nije jasna značajka konsenzualnih sustava kao skupine jer se oni temelje i na sustavima reprezentacije. Glavni odstupajući slučaj je Švicarska koja je u istraženom razdoblju imala preko dvostruko više federalnih referenduma od drugih dvadeset država zajedno.

Tako razvijena dva modela su, naravno, idealtipovi. U zbilji nema čistih modelskih slučajeva niti ima razloga da ih bude – osim s prikladnosti za profesore i đake. Sam Lijphart izlaže nekoliko diskrepancija između većinskog modela i njegovih najbližih primjera u svijetu postojećih demokracija, Velike Britanije i Novog Zelanda. U Velikoj Britaniji postoje manjinski laburistički kabineti i razdoblja krhke većine u Donjem domu; male treće stranke (liberali, socijaldemokrati); etnički nacionalizam u Škotskoj i Walesu i rasprava o prijenosu vlasti na te zemlje; te pitanje Sjeverne Irske, koja ima regionalni parlament za Ulster i eksperimentira s proporcionalnim predstavljanjem. Odstupanja raznih vrsta preplavila su Britaniju po njenom ulasku u Evropsku zajednicu 1973. godine jer je Evropska zajednica tada dobila moć izravnog zakonodavstva u određenim politikama kao i moć preispitivanja britanskih zakona pred Evropskim sudom.

Za Novi Zeland, malo, socijalno homogeno društvo, odstupanja od čistog modela su bila čak i manja. Ta je država imala jednodomni parlament od 1950, a nadprosječno je raspisivala referendume od 1945. do 1980. Ni na jednu se od tih značajki nije moglo gledati kao na važnije odstupanje od modela. Znakovitije je, međutim, to što je Novi Zeland dao pravo odvojene parlamentarne reprezentacije maorskoj manjini u četiri, a kasnije u pet većih teritorijalnih jedinica, i to s odvojenim biračkim popisom za maorske glasače u tim jedinicama. Kako za Britaniju tako i za Novi Zeland, u većini tih odstupanja od formalnog modela radi se o marginalnim elementima političkog sustava, iako bi se moglo reći i da je pristupanje Britanije Evropskoj zajednici, odnosno kasnije Evropskoj uniji značilo predaju suvereniteta Parlamenta u područjima koja pokriva ugovor o članstvu.

Lijphart dopunjuje osam značajki konsenzualnog modela primjerima Švicarske i Belgije. Ipak, čak je i površnom promatraču jasno da te dvije zemlje imaju različite pristupe pitanjima zaštite manjina, a i pitanja postavljaju u različitim kontekstima. Lijphartovi primjeri mogu značiti da ne postoji jedinstven, koherentan model konsenzualne demokracije. U predgovoru knjizi Demokracije, on piše: “Počeo sam analizom većinskog modela, iz kojega sam izveo konsenzualni model kao njegovu logičku suprotnost”. Taj postupak ne jamči koherentan protivmodel. U tom se smislu konsenzualni “model” značajno razlikuje od čvršćeg modela konsocijacijskih demokracija u njegovim ranijim radovima.

Konsenzualna sredstva, prakse i običaji zato se mogu naći u širokom opsegu situacija. Ona ovise o naravi zaštite kojoj se teži i o strategijama koje najviše obećavaju. U svojoj analizi, koja će uslijediti zadržati ću Lijphartova dva para slučajeva koja je odabrao kao tipove za svoja dva modela, ali ću osim toga dati i primjere zemalja kao što su Kanada i Finska, koje mogu biti smještene negdje između većinskog i konsenzualnog sustava. Iako Lijphart govori o “većinsko-konsenzualnom kontinuumu”, u svom će posljednjem poglavlju reći i ovo: “Većinski model aproksimira ustav, a konsenzualni model tek ispunjava opća načela na kojima se mogu temeljiti ustavne odredbe, ali koja sadrže brojne dileme na koje tek valja odgovoriti.” U ovoj ću analizi istražiti mogu li se ta dva modela predočiti na jednoj linearnoj dimenziji ili kontinuumu.

Ograničenje dva modela Arenda Lijpharta kako ih razvija u knjizi Demokracije je to da su velikim dijelom deskriptivni i statični. S manjim iznimkama, analizira se uglavnom razdoblje od 1945. do 1980, a njegov je glavni interes funkcioniranje tih demokracija – pravno i izvršno – a u manjoj mjeri njihov nastanak i razvoj. Iz tih slučajeva i njihovih shema socijetalnog pluralizma on konstruira racionalne i empirijske indikatore za odlučivanje o primjenjivosti konsenzualnih sredstava. To je, naravno, konzistentno s Lijphartovim stajalištem da je u pluralnim društvima najznačajnija varijabla sposobnost i spremnost elita raznih dijelova društva da djeluju racionalno i iznađu kompromisna rješenja prihvatljiva njihovim zajednicama. Prema tom stajalištu, takvo ponašanje nije ograničeno ni vremenski ni prostorno, ni promjenama okolnosti.

Drugi autori koji su proučavali konsocijacijske ili konsenzualne sustave, uključujući Lehmbrucha, Daaldera, Lorwina i mnoge autore studija pojedinih država, pomno su analizirali čimbenike razvoja. Praktički sve demokracije od njih dvadeset i jedan, koliko ih je analizirao Lijphart, s mogućim iznimkama Izraela i Japana imaju dugu tradiciju razvoja predstavničke i demokratske vladavine, i to od sto godina do nekoliko stoljeća. Te nam razvojne sheme pružaju mogućnost da dublje uvidimo problem i dodamo analizi neku vrst dinamičke dimenzije.

Moja radna hipoteza jest da se konsenzualni sustavi ili sredstva razvijaju na prvom mjestu iz sljedeća tri tipa situacija: (1) dugoročnog razvoja konsenzualnih djelovanja i pristupa, koji postaju dijelom političke kulture, često prije dolaska masovne politike, i koji se postupno ugrađuju u formalne institucije; (2) institucionalnog, pravnog ili ustavnog kompromisa ili paketa do koga se došlo pregovorima među elitama kako bi se uspostavio režim koji funkcionira ili kako bi se riješio specifičan problem ili se pomaknulo s mrtve točke; (3) izvanjske okolnosti, kratkoročne ili dugoročne, koja predstavlja dovoljno veliku prijetnju da bi od domaćih političkih skupina zahtijevala da učine kompromis ili da ostave po strani unutarnje podjele kako bi osigurale nezavisnost ili opstanak samog sustava.

Te situacije, naravno, nisu hermetički zatvorene. Možemo očekivati da nađemo kombinacije te tri kategorije, kao i višestruke konsenzualne značajke režima. Ali, konsenzualne prakse i ponašanja nedvojbeno se mogu razviti, kako je to Lijphart često isticao, i bez političke kulture okrenute konsenzusu, ako su drugi uvjeti povoljni. Nadalje, konsenzualna sredstva ili prakse mogu nastati i u inače većinskim režimima kad okolnosti to zahtijevaju. Jedan od najjasnijih primjera je teritorijalni ferderalizam u sustavima koji su u drugim vidovima suparnički. Slično, konsenzualni sustavi mogu imati neke slabosti koje zahtijevaju naglašenije suparnička sredstva. Takva sredstva mogu biti manje kongruentna s drugim dijelovima političkog sustava, ali su za taj sustav funkcionalna ako pomažu razriješiti specifičan problem.

Od dvadeset i jedne demokratske države, koliko ih je razmotrio Lijphart, Švicarska i Nizozemska su vjerojatno nabolji primjeri za dugoročnu političku kulturu koja se dugo razvijala, kulturu tolerantnu prema socijetalnim različitostima. Daalder daje sažetak relevantnih dugoročnih čimbenika: zajednički zemljopisni položaj na granicama Svetog Rimskog Carstva; povijesna odsutnost bilo kakve centralističke tradicije; gospodarsku usredotočenost na trgovačke gradove i putove; održavanje “starog pluralizma” novih oblika u moderniziranim pluralističkim društvima; i uspješnu prilagodbu vjerskim različitostima. Nizozemska dijeli neke vidove nasljedstva Donjih zemalja s Belgijom, ali belgijsko iskustvo oblikovalo se kako kroz razdoblja vladavine španjolskih i austrijskih dinastija te jakobinske demokracije tako i kroz jake protivoranžističke tradicije po odvajanju od Ujedinjene Nizozemske 1830. godine. Kao rezultat, izvori su belgijske političke kulture raznolikiji.

U širem evropskom kontekstu, bivše imperijalne zemlje izgledaju prijemčivije za dugoročnu pluralističku kulturu od onih zemalja koje su imale centrističke nacionalne monarhije (Engleska, Škotska, Francuska, Španjolska) i napose od onih dijelova Carstva koji su izbjegli kasnije centrističke monarhije Austrije ili Pruske. Za imperijalne je zemlje u srednjoj Evropi bilo institucionalnih osnova za to u vjerskom miru u Augsburgu iz 1555, koji je zemljopisno odvojio rimokatolike i luterane (cuius regio, eius religio), što se odražava u Njemačkoj sve do dvadesetog stoljeća. Drugi, neteritorijalni način dugoročnog vjerskog razdvajanja se može vidjeti u nekim državama nasljednicama Otomanskog carstva, među ostalim primjerima u društvenoj i pravnoj organizaciji izraelske demokracije.

U vezi s drugom kategorijom, ideja paketa ili sporazuma kao temelja društva ili poretka ima dugu i časnu povijest u predliberalnoj demokratskoj misli pod zajedničkim nazivom teorija društvenog ugovora. Klasična liberalna teorija postavlja hipotetski izvorni ugovor kako bi se ustrojilo društvo ili oblik vladavine, ili i jedno i drugo (kod teoretičara dvostrukog ugovora). Međutim, većina modernih povijesno dokumentiranih slučajeva sporazuma ili paktova su dogovoreni među elitama suprotstavljenih frakcija, strana, društvenih klasa ili pak vjerskih ili etnojezičkih skupina. Dalekosežan primjer za to je prijespomenut Augsburški mir, koji je krajem Tridesetogodišnjeg rata potvrđen i proširen Vestfalskim mirom 1648.

U novije doba ima mnogo primjera paktova ili sporazuma kojima su uspostavljani režimi ili rješavane krize pregovaranjem suprotstavljanih strana. Lijphartova izvorna studija političkog ustroja u Nizozemskoj imala je u središtu pažnje sporazum Pacificatie iz 1917, koji je postigla mala neutralna sila na vrhuncu Prvog svjetskog rata. Švicarski ustavotvorci su 1848. uspješno ujedinili protestantske i katoličke kantone usred građanskog rata protiv katoličkih Sonderbund 1847. Četrdesetih godina prošloga stoljeća kanadski su vođe Gornje i Donje Kanade zajedno radili na Zakonu o ujedinjenju iz 1840, koji im je bila nametnula Britanija, a kad se poredak raspao, široka skupina stranačkih vođa je tijekom šezdesetih zajedno došla do federacije 1867.

Američka povijest daje još primjera. Ključan kompromis na Saveznoj skupštini 1787. je dopustio južnim državama da prijave samo šezdeset posto stvarne populacije robova u cilju povoljnije reprezentacije i neposrednog oporezivanja. Time je riješena kritička podjela između sjevernih i južnih poslanika i omogućeno federalno ujedinjenje. Kompromisom iz Missourija 1821. Missouri je priznat kao robovska država, s tim da se zabrani ropstvo na cijelom teritoriju Louisiane, što je još desetljećima produžilo kulturnu koegzistenciju sjevera i juga sve dok se sustav nije urušio pod povećanim pritiscima u kasnim 1850, što je dovelo do skupog rata. Građanski rat je konačno isključio razne teorije o pravima saveznih država, smanjio moć državnih vlada i dao Sjedinjenim državama u većoj mjeri većinsko društvo.

Treći izvor konsenzualnih djelovanja je prijeteća okolina. Prijetnja može biti kratkoročna ili dugoročna. Među kratkoročnim izvorima su koalicijske vlade u vrijema rata ili drugih kriza. Dobro poznat primjer je koalicija konzervativaca i laburista koju je vodio Winston Churchill od 1940. do 1945. u Velikoj Britaniji. To je upravo arhetipski većinski model. U Finskoj, gdje je koalicijska vlast već bila uobičajena, u ratnim godininama od 1941. do 1943. vladala je koalicija svih stranaka, uključujući čak i fašističku (IKL). Austrija je pribjegla širokim koalicijama katolika i socijalista nakon 1945. kako bi prebrodila teškoće savezničke okupacije i legitimirala Drugu Republiku. Ta se praksa nastavila dvadeset i jednu godinu, sve dok ju 1966. nisu naslijedile većinske vlade na saveznoj razini koje su otad smjenjivale jedna drugu. Unatoč tome, one su se naglašeno oslanjale na prijašnju praksu proporcionalnosti i konsocijacijske politike kao na prihvaćena pravila igre.

Neke su se države suočile s dugoročno neprijateljskim susjedima. Finska je s vremena na vrijeme imala takav položaj još otkad se otcijepila od Švedske 1809. godine, kako za ruskih careva, tako i po uspostavi nezavisnosti – kao susjed Sovjetskog Saveza. Blizina velikog i moćnog susjeda je ostavila trajan i složen pečat na finske političke institucije, političko ponašanje i kolektivni mentalitet. Slično je i s izraelskom demokracijom: okružena neprijateljskim susjednim državama još od svog osnutka, uvelike je oblikovana odgovorima na izvanjske sile.

Već sam prije napomenuo da je Lijphart, dok je razvijao svoj većinski model demokracije, spomenuo i posebna odstupanja od njega u dvije države najbliže modelu, Velikoj Britaniji i Novom Zelandu. Ostaje nam istražiti možemo li na isti način gledati i na alternativan, konsenzualni model. Ovaj će odjeljak stoga razmotriti dva glavna Lijphartova konsenzualna primjera, Švicarsku i Belgiju s njihovim konsenzualnim i nekonsenzualnim elementima. Pored toga, dodat ćemo još dva primjera u kojima se ne ističu niti suparničke niti konsenzualne značajke: Finsku i Kanadu. Na ta četiri dodatna slučaja ne valja gledati kao na apstraktne modele, nego kao na cjelovite političke sustave koji odražavaju složenost stvarnog svijeta. Radi ograničenog vremena, bit ću kratak i potražit ću pokretačke momente svakog sustava.

Središnja je značajka švicarskog sustava, kao što je istaknuo Lehmbruch, proporz, odnosno proporcionalna pravičnost. Ona se primjenjuje dvojako, na razini distributivne pravde i na razini političke, upravne i sudske reprezentacije. “Čarobna formula”, četverostranačka savezna izvršna vlast, s još od 1959. neizmijenjenim omjerima je možda najpoznatija značajka toga oblika podjele vlasti. Još je poznatiji švicarski decentralizirani federalizam koji dopušta da kantoni provode mnoge savezne zakone prema vlastitim prioritetima, a ostavlja im i preostale zakonodavne ovlasti.

Kantoni slijede sličnu proporz shemu i višestranačku izvršnu vlast, čak i oni u kojima jedna stranka može upravljati većinom poslaničkih mjesta u kantonskom zakonodavnom tijelu, iako nekoliko malih kantona još uvijek prakticiraju neposrednu demokraciju kroz godišnje građanske skupštine – Landsgemeinden. Švicarski federalizam je isprepleten i u pogledu razina vlasti. Pravilo cumul des mandats dopušta političkim dužnosnicima kantona ravnopravno sudjelovati u radu saveznog parlamenta, čime se promiče suradnja unutar vlade na osnovu ravnoteže snaga.

Konsenzualni pristup ima izvorište u staroj političkoj kulturi Švicarske. Iz nje izlaze vodeći ljudi koji su sposobni rano prepoznati podkulturne sukobe i posredovati u njima. Iako nisu univerzalne, te se sposobnosti daju zabilježiti u više prilika od Stanskog sporazuma iz 1481. godine. Pet stoljeća prilagodljivog vodstva dali su pluralističkim vrijednostima u švicarskoj status nacionalnog blaga pa iako ostaju dvojbe oko dubine toga osjećaja u popularnoj kulturi, malo je Švicaraca koji bi ga otvoreno napali.

Glavno “nekonsenzualno” sredstvo koje su mnogi znanstvenici vidjeli u Švicarskoj politici je referendum i s njim povezani oblici neposredne demokracije. Međutim, švicarski su referendumi različiti. Referendumi za ustavne amandmane, kao i oni koji su plod građanskih inicijativa zahtijavaju većinu svih birača i većinu svih kantona kako bi se zaštitile manjine. Referendumi koji preispituju u parlamentu donesene zakone, kao i referendumi koji potječu od građanskih ustavnih prijedloga, predstavljaju sigurnosni ventil za suvišni konsenzus unutar elita, s obzirom da sustav ima slabu alternativnu vlast. U skladu s tim, njima se mogu ublažiti legislativne pogreške ili previdi pa donose korist funkcioniranju sustava.

Razdoblja liberalne i katoličke jednostranačke hegemonije u Belgiji devetnaestog stoljeća završila su nakon reforme franšiza 1893. usponom trećeg političkog potpornja – socijalista. Belgijska socijalna struktura se oštro podijelila na tri stuba families spirituelles i tada je koalicijska vlast postala uobičajenom. Flamanske jezične aspiracije koje su počele potragom za individualnim jezičkim pravima u pedesetim godinama prošlog stoljeća, pretvorile su se u težnju za regionalnim prvenstvom i teritorijalnim razdvajanjem Nizozemaca i Flamanaca u dvadesetim i tridesetim godinama našeg stoljeća. Tijekom tog procesa, izrazito unitarna belgijska država devetnaestoga stoljeća postupno se okreće k federalizmu poslije 1965. Federalizacija do danas još nije posve dovršena, ali je potraga za jezičnim priznanjem već stotinu godina iza nas. To dostignuće predstavlja važnu pobjedu za konsenzualnu i konsocijacijsku politiku.

Novostvoreni federalistički model Belgije ne dopušta jednostavan opis. To je u biti asimetrična dvostruka federacija bizantinske složenosti, koja prebacuje moć na dvije razine od središnje vlasti na tri kulturnojezične zajednice (nizozemsku, francusku i njemačku) te na tri nepodudarne gospodarske regije (Flandriju, Valoniju i Bruxelles). Te su dvije razine također asimetrične. Postoje uravnotežene manjine flamanskih socijalista i valonskih katolika, Flamanci u Bruxellesu i frankofonci u Belgiji u cjelini, a središnji cilj sustava je zaštita tih manjina kroz pregovore odgovarajućih većina drugdje unutar sustava. Pod napetostima koje su pratile ustavnu reformu sedamdesetih, svaka od tri tradicionalne parlamentarne stranke je bila podijeljena na odvojene jezičke stranke, a one su djelovale uz bok trima regionalnim strankama čija su nastojanja u smjeru regionalizacije pomogla da se osnaže jezične podjele u tradicionalnim strankama.

Različiti su načini na koje se osiguravaju zaštite manjina unutar novih institucija: zajamčena je ravnomjerna jezična zastupljenost po kabinetima, na najvišim razinama javnih službi, u parlamentarnim komisijama te u medijima; proporcionalnost u fondovima te pravična predstavljenost u javnim službama, diplomatskom korpusu, visokom školstvu i u znanstvenim istraživanjima. Postoje, nadalje, postupci “uzbune” kojima se štite jezične manjine u novim vijećima; zatim, mjere koje osiguravaju kulturnu autonomiju u medijima i prosvjeti te uključuju podjelu dvojezičnih sveučilišta u posebne, službeno jednojezične institucije. Taj se popis dade nastaviti, ali ključna načela ostaju ravnomjerna zastupljenost na vrhu, pravična predstavljenost na nižim razinama i autonomija zajednica gdjegod je to moguće.

Oni koji podržavaju bivši unitarni sustav dugo se i čvrsto odupiru jezičnim zakonima i ustavnim reformama. Zbog toga Belgija snažno ulaže u nadzorne službe i mehanizme provedbe kako bi osigurala usklađenost s politikama koje im daju najjaču podršku flamanske većine. Paradoks je u tome da politike podjele vlasti i kulturne autonomije za koje se s mukom izborio središnji parlament zahtijevaju stalne ovlasti toga parlamenta kako bi se legitimirale službe provedbe tih politika. Belgijska politička kultura, slično švicarskoj, prepoznaje potrebu za strpljivim pregovorima i iznalaženjem načina (middelmatisme), ali za razliku od švicarske inačice, ona njihov rezultat – konsenzus – uglavnom vidi manje pozitivno, ne kao građansku vrlinu nego kao nužno zlo.

Politički sustav u Finskoj bio je pod snažnim utjecajem vanjskih sila i prije i poslije 1917, ali u pola stoljeća nezavisnosti domaća je politika bila akutno suparnička. Te su godine dale tri razorna rata, novi val jezičnih sukoba i nastavljene gorke ideološke podjele na osnovi građanskog rata Crvenih i Bijelih iz 1918, koji je pratio borbu za nezavisnost. To je razdoblje donijelo bezrezervno protjerivanje komunizma od 1930. do 1944, stavljanje fašističkih stranaka i desničarskih organizacija izvan zakona na sovjetsko inzistiranje poslije 1944, i naposlijetku izbacivanje komunista iz kabineta na osamnaest godina, od 1948. do 1966. kao mjeru predostrožnosti protiv očekivanog prevrata. Sve do granica do kojih je to dopuštao ustav, prevladavala je većinska politika.

Kasne šezdesete su donijele nešto više konsenzualne klime i trend širih koalicija. Komunisti su ponovo primljeni u vladu 1966, a konzervativci, nakon gotovo četiri desetljeća potpune isključenosti 1987. godine. Kabineti su postali trajniji. U šezdeset i šest godina od 1917. do 1983. Finska je imala šezdeset i dvije vlade, a sljedećih je dvanaest godina doživjela samo tri, od kojih je svaka trajala pun četverogodišnji parlamentarni termin. Nedavne koalicije su također proširile ideološki opseg: petostranačka koalicija “duga”, oformljena 1995, u istom je kabinetu okupila konzervativce, komuniste i jednog ministra iz stranke zelenih. Paralelna evolucija bila je na djelu u gospodarstvu i politici dohodaka; tvrda militantnost prešla je u visoko institucionalizirano pregovaranje koje uključuje sve glavne ekonomske interesne skupine, što je dovelo do toga da se Finska od šezdesetih uočljivo približila skandinavskom modelu vladavine kroz sveobuhvatne dogovore i konsenzus.

Institucionalni okvir za parlamentarnu demokraciju pod ustavom iz 1919. zanimljiv je radi dvije svoje posebne značajke. Prvo, Finska je predsjedničku vladavinu zamijenila u većoj mjeri parlamentarnim sustavom, ovisno o važnosti vanjskopolitičkih pitanja, gdje predsjednik ima posebne ovlasti i odgovornosti, te o temperamentu trenutnog predsjednika. Predsjednička je moć dosegla vrhunac u vrijeme dvadesetpetogodišnjeg službovanja Urha Kekkonena, ali se smanjuje od 1981, za njegovih poniznijih nasljednika. Drugo, posebne većinske procedure u parlamentu nisu bile predviđene samo za ustavne amandmane nego i za neke kategorije poreznih i ekonomskih mjera za koje se smatra da su opasne za ustavno zaštićena prava vlasništva građana. Te su procedure zahtijevale dvotrećinsku ili petošestinsku većinu glasova. Nadalje, stupanje na snagu zakona usvojenih jednostavnom većinom može biti odgođeno do sljedećih izbora glasom jedne trećine poslanika, što je zanimljiv slučaj prava manjine na privremeni veto. Te procedure usnažuju konsenzualno ponašanje i čine koaliciju minimalne većine manje vrijednom od šire koalicije. Ponešto ironično, one su danas u postupku ukidanja jer se Finska prilagođava svom novom članstvu u Evropskoj uniji.

Kanadski savezni parlament na prvi pogled izgleda slično vestminsterskom modelu kakvog ga nalazimo u Velikoj Britaniji ili na Novom Zelandu. Izborni sustav se temelji na jednočlanim sastavnicama i zato daje neke prednosti, ponekad enormne, strankama koje imaju većinu, na nacionalnoj razini ili u pojedinoj regiji. Od jednostranačkih se kabineta očekuje da nadziru većinu u Donjem domu, kao i to da ne podnose formalne koalicije u slučaju da nijedna stranka ne osvoji većinu. Drugi dom je slab, u njega se većim dijelom dolazi imenovanjem, a tek manjim dijelom izborom; on izvorno ne predstavlja pokrajine saveza, nego tri (kasnije četiri) zemljopisna područja države. Na sličan se način vestminsterski model pojavljuje i u deset pokrajinskih vlasti. Iako dvostranački sustav ostaje normativnim modelom na federalnoj i na pokrajinskoj razini, hirovi izbornog sustava daju ili lavinu jednostranačja ili pak trostranačke (ili čak četverostranačke) podjele. Neke manje pokrajine su doživjele i da jedna stranka pomete sva poslanička mjesta.

Međutim, Kanada je federacija, a federacija zahtijeva podjelu moći, pisani ustav i uglavnom sudski nadzor. Sve se to smatra konsenzualnim sredstvima zaštite intreresa manjina ove ili one vrste. Može se reći da je kanadski federalizam suparnički nastrojen u većoj mjeri nego švicarski. U Kanadi postoje odvojeni skupovi zakonodavaca na saveznoj i pokrajinskoj razini, a neke pokrajine imaju posebne savezne i lokalne stranačke organizacije. Savezna uprava je odvojena od pokrajinskih, a postoje područja u kojima se preklapaju i natječu. Za vrijeme ustavne krize i spora u kasnim šezdesetima, češće se pribjegavalo savezno-pokrajinskom “izvršnom federalizmu” kroz redovne sastanke premijera kako bi se razriješile razlike među vladama. Jako javno protivljenje takvoj praksi navelo je neke pokrajine da raspišu pokrajinski referendum o svakom planiranom ustavnom amandmanu, ali to nije imalo za posljedicu teže usvajanje značajnih ustavnih amandmana. Iako je obično federalizam konsenzualno sredstvo, neki federalni sustavi očito djeluju konsenzualnije od drugih.

Ustavne promjene 1982. godine donijele su opsežnu Povelju o pravima koja je sadržavala važna jamstva ljudskih prava i ograničavala moć na svim razinama vlasti u Kanadi. To je imalo za posljedicu prebacivanje širokog spektra pitanja iz političke pozornice pregovora i kompromisa na pozornicu autoritarnog sudskog odlučivanja. Kako su u Kanadi napoznatiji i najcitiraniji vanjski model Sjedinjene države, Povelja je jasno povećala sklonost Kanađana da se suoče s pitanjima ljudskih prava zakonodavstvom američkog stila.

Ako ga izbliza razmotrimo, kanadski federalni sustav daje dobru sliku onoga što Lijphart zove inkongruentnim federalizmom, to jest, federacije u kojoj se sastavne jedinice u svojim društvenim i kulturalnim značajkama razlikuju jedna od druge i od federacije kao cjeline. Zbog tih razlika, razne su pokrajine razvile razne načine zaštite religijskih i jezičnih manjina. Kad je riječ o religiji, većina pokrajina imaju odvojene sustave javne naobrazbe za katolike i nekatolike kroz usporedne školske sustave na lokalnoj razini. Nadalje, Québec je stvoren 1867. godine s jamstvima i očekivanjima etnokulturnog dualizma, ali od šezdesetih godina se jako pomaknuo u smjeru službene jednojezičnosti. Manitoba je ušla u Konfederaciju 1871. s institucijama koje bi uvele religijski i jezički dualizam quebečkog modela, ali sve je do osamdesetih godina nestalo kao rukom odnešeno radi pritiska engleskog ustroja. Novi Brunswick je krenuo u suprotnom smjeru, od engleske jednojezičnosti do šezdesetih godina prema službenoj dvojezičnosti i formalnom priznanju kulturne dualnosti u osamdesetima. Ti su primjeri podsjetnik da konsenzualno ponašanje može varirati u prostoru i vremenu, čak i unutar jednog političkog poretka.

Ovaj je članak više opisivao nego određivao i njegovi će zaključci biti primjereno kratki. Pošto smo proučili odabrane primjere i razmislili o njima, pojam koherentan i integriran konsenzualni model pobudit će nam određene dvojbe. Na ovoj razini, okvir za analizu bi se mogao bolje predočiti kao kotač ili sat, sa žbicama koje se pružaju k osi. (r)bice predstavljaju različita konsenzualna sredstva, prakse i strategije koje nude alternative ili poboljšanja centraliziranog, većinski orijentiranog, integriranog modela. Time se, međutim, ne želi reći da centralizirani model mora povijesno prethoditi konsenzualnom djelovanju – istraživanja nam daju jasne dokaze za suprotno.

U prvom kvadrantu kotača nalaze se sredstva pravične reprezentacije i podjele vlasti u središnjem parlamentu. To su sljedeće značajke: proporcionalno predstavljanje na izborima, međustranačka koalicijska izvršna vlast i multidimenzionalan višestranački sustav. Drugi kvadrant se bavi raspršenošću vlasti u sustavu i mogućnostima zaštite građanina ili skupine građana od vlasti: odvojenost izvršne i zakonodavne vlasti, pisani ustav u kome se predviđa pravo manjine na veto, ograničenja vlasti, odnosno povelje o ljudskim pravima i uravnoteženi bikameralizam. Teritorijalna podjela vlasti se ostvaruje teritorijalnim federalizmom i posebnim statusom teritorija, odnosno prijenosom vlasti na teritorijalne podjedinice, a neteritorijalni federalizam ili kulturna autonomija osiguravaju neteritorijalne ustroje samouprave. Nedvojbeno, taj bi se popis znatno uvećao kad bismo studiju proširili na ostale demokracije iz Lijphartove skupine od dvadeset i jedne države.

Analitički, ti se elementi mogu urediti u skupine na različite načine. U prostornim ili zemljopisnom terminima, konsenzualne alternative unitarnom većinskom modelu su (1) mogućnost teritorijalne decentralizacije; (2) mogućnost korporativnog federalizma ili kulturne autonomije; i (3) mogućnost podjele vlasti unutar iste političke pozornice. Dva daljnja vida od važnosti su (a) moć i resursi (demografski, gospodarski i kulturni) primjereni skupinama na koje se odnose i (b) dijapazon – mali ili veliki – pitanja koja se reguliraju konsenzualnim metodama. Te se dimenzije neće više razmatrati, ali one daju početnu točku za sustavniju studiju mogućih politika u raznim tipovima pluralnih društava. Također, potrebno je istražiti i koji se od tih elemenata obično javljaju u skupinama, koji su nespojivi s drugima (bar kad se radi o danoj skupini u danom političkom sustavu), i koje su neutralne u odnosu na druge. Kad se te sheme istraže, logički i empirijski, znat ćemo je li bolje gledati na konsenzualnu demokraciju kao na koherentan integrirani model ili kao na raspršen skup sredstava, postupaka, djelovanja i kulturnih stanja duha.